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美國大戰略與台灣的國際空間

美國在國民黨內戰失敗,蔣中正集團逃來台灣之初,曾密謀趕走蔣中正,另立傀儡政府,棄蔣保台。美方當時考慮用來取代蔣氏的人選有幾位:正在鳳山訓練新兵的陸軍訓練司令孫立人、前上海市長吳國禎、台灣人廖文毅。曾任美國駐台灣副總領事的葛超智(George H. Kerr, 許多人稱他為「喬治‧柯爾」,其實他有自己的漢文名字)主張不要扶持外省人。他在1949年1月7日致函國務院遠東司長巴特沃斯(W . W. Butterworth) ,申言「就美國計劃而言,一個由土著島民所提名的臺灣人傀儡政府將遠比一個由為臺民所憎恨、被中共追殺的大陸流亡人士所組成的傀儡政府,來得更有效率。」( A puppet Government of Formosans nominated by native islanders will be far more effective in an American Pro- gram than a puppet government by exiled mainlanders, hated by the Formosans and hounded by the mainland communists. )建議以林獻堂、楊肇嘉、廖文奎、廖文毅等人組成傀儡政府。( CUSDCFFIA, 894A, 00/1- 749 - CSBM) 1950年,局勢進一步惡化,解放軍撲向台灣的局勢越發明顯。5月19日,美國國務院決定撤僑。這時,華府決定發動逼蔣離台的計畫。5月20日,美國國務院祕密向菲律賓詢問,是否願意接受蔣中正及其高級幕僚至菲避難。 5月30日,主管東亞事務的助理國務卿魯斯克(Dean Rusk)約集國務院同僚於私寓,推派杜勒斯(John Foster Dulles)於6月29日至臺灣見蔣中正,告訴蔣臺灣陷落必不可免,要蔣中正自行向聯合國提出託管臺灣,由美國武力保護。然而,杜勒斯尚未抵達臺灣,韓戰便於6月25日爆發。美國乃重新安排整個佈局。6月27日,杜魯門命令第七艦隊防衛臺灣海峽,制止此一區域發生任何戰事。蔣政權這才得以殘存下來,臺灣也未落入中共手中。 蔣中正站穩腳步之後,便利用中國遊說團在美國營造「失去遠東」的責任追究問題,並提供資料給美國參議員麥卡錫(Joseph Raymond McCarthy)。讓他在美國國會製造白色恐怖,將對蔣不友善的國務院官員清洗殆盡。韓戰的爆發,象徵國務院爭取中國不要一面倒向蘇聯的計畫失敗,中國也已經成了共產集團的一分子。為了圍堵共產集團,美國不得不與一些獨裁政權合作,因此發明了「極權獨裁」(totalitarianism)與「威權獨裁」(authoritarianism)兩個名詞,說納粹黨與共產黨是前者,蔣介石等軍閥政權是後者;為了反共需要,美國漠視國民黨政權根本完全符合「極權獨裁」的特色:一個獨裁並滲透到社會各個角落的政黨、一套什麼都要管的官方意識形態、一群特務組織、一堆由官方控制的媒體。因為美國國務院被清洗、美國國會被中國遊說團包圍、美國又需要用台灣的地理位置圍堵共產圈,因此蔣介石乃得以在冷戰前期得其所哉地四處宣稱「中華民國代表全中國」。 然而蔣政權這一套,到了美國改變政策時便宣告失效。史達林過世後,毛澤東不服繼任的蘇聯總書記赫魯雪夫,讓尼克森看到機會。儘管尼克森長期受中國遊說團影響,也曾加入麥卡錫的陣營,而且蔣中正還曾在他第一次參選總統時,拿錢力挺他而得罪當選的甘乃迪,但尼克森第二次參選並且當選後,卻轉而派季辛吉去拉攏毛澤東。美國態度一改變,蔣政權那一套神話便立刻變成廢話,不但被逐出聯合國,日本等國紛紛轉向承認中華人民共和國,連尼克森本人也考慮這樣做。只是因為水門案尼克森不光彩地去職,而繼任的福特總統因為聲望不足還得背負尼克森的陰影,所以沒有馬上與中華民國斷交。這事沒拖多久,就在下一任總統卡特任內完成。 局勢改變,蔣政權的手段卻不翻新。蔣經國在他爸爸莫名其妙出車禍不能視事後,開始掌握全權(他爸爸自己也是在林森莫名其妙出車禍死亡後,才變成國家元首)。他在崛起的過程中,為了對付宋美齡和陳誠,用了許多不光明的手段逼走了宋、陳兩人所重用的外交和財經人才,換上忠心於自己、能力卻比前人差一大截的人馬。在外交方面,他重用沈昌煥。在對美關係岌岌可危之際,派出能力不佳的沈劍虹擔任駐美大使,使用的手法還是招待旅遊那一套。他們招待卡特的鄉親,想藉此對卡特有所影響,卻不知此舉正好碰到鐵板。卡特是以道德形像,在美國人痛恨尼克森不道德的時代崛起,焉能任憑國民黨人藉由招待親友吃喝玩樂來毀壞自己的政治前途。因此,沈劍虹在美國的處境越來越尷尬,什麼重要官員也見不到,連請調回國,想要換一個人去試試看,美國都不理他。最後,美國果然與中華民國斷交。卡特之後,即便雷根曾經表示同情台灣,但為了打擊蘇聯這個主要敵人,還是繼續爭取中國。失去了美國的承認,台灣在國際上馬上面臨窘境,各個邦交國紛紛轉向承認中華人民共和國,外交部變成斷交部。若說台灣史上外交最黑暗時期,非蔣經國任內末屬。 相較於蔣介石時代屬於冷戰前期、蔣經國時代屬於冷戰後期,李登輝時代則屬於後冷戰時期。李登輝上台不久,蘇聯垮台,美國已無必要繼續拉攏中國來對付蘇聯,對中國的政策也因此進入調整期。在這個時期,美國已經確立其世界獨霸的地位,而中國到底會不會成為挑戰美國地位的威脅?則使美國處理亞太事務的智囊分成兩派:紅隊是那些主張與中國繼續合作者,而藍隊則認為中美衝突在所難免。李登輝剛上任不久,1989年6月4日,中國政權對手無寸鐵的大學生和市民進行大屠殺,這場過份的血腥鎮壓透過現代媒體同時於全球各國轉播,迫使美國、歐洲與日本對中國進行一系列的處分。不久,李登輝在台灣透過民主改革,使臺灣相對於中國成為新興民主的典範,也開拓了李登輝時代臺灣的國際空間。 同樣的手法,到了陳水扁任內卻行不通。陳水扁時代,與美國總統小布希的時代重疊。兩人均是在2000年當選總統,並於2004年連任。小布希總統任內,是美國鷹派當道的時代。為了保衛美國獨霸世界的地位,小布希總統的團隊以「邪惡軸心」作為其假想敵,包含伊朗、伊拉克、北韓、古巴、利比亞、敘利亞等國均在黑名單上,而與這些國家有千絲萬縷關係的中國,則是美國應該既拉攏、又防範的對象。事實上,在小布希總統剛上任時,對中國的態度是極度防範。冷戰結束後,美國獨霸世界,對於來自各方的挑戰均十分敏感,而中國被認定是最有可能構成威脅者,所以「中國威脅論」甚囂塵上。小布希總統對於歷來美國政府對於兩岸事務的「戰略模糊」不表認同,,主張對兩岸的「戰略清晰」:台灣不可單方面宣佈獨立,同時中共不可對台使用武力,如果台海發生事端,而肇因者不是臺灣,則美國將會用盡各種手段力保臺灣。 2001年9月11日,蓋達組織對美國雙子星大樓與五角大廈所發動的恐怖攻擊,改變了美國的國際戰略佈局,也改變了台海各造的大戰略。美國當局重新調整全球戰略思維,將恐怖主義視為挑戰美國獨霸的最主要對手。過去國與國、集團與集團之間的對抗已經不再重要,如今重要的是如何藉由全球的合作,打擊乃至根絕恐怖份子的活動。在這種邏輯下,與其將中國視為戰略競爭的對手,不如爭取中國的合作,一起對付恐怖主義。一般認為,中國當局對北韓有很大的影響力,對兩伊政權也說得上話。在國際社會,特別是在聯合國,如果中國帶頭反對美國的反恐作業,將會損傷美國想要營造的「全球反恐」氣勢。再者,美國也希望透過中國的力量,要求北韓在發展核武的進度上收斂一點,以免美國必須在處置伊拉克的同時,處理北韓問題。 面對小布希政府的「戰略清晰」,陳水扁政府被限制在陳就任總統時所宣示的「四不一沒有」:「只要中共無意對台動武,本人保證在任期之內,不會宣佈獨立,不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。」 換言之,也就是不片面改變台海現狀,只要臺灣方面不主動改變現狀,則臺灣海峽一旦有事,美國依照「戰略清晰」的政策,會保護臺灣的周全。 然而,陳水扁政府並非一成不變地死守「四不一沒有」。相反地,陳水扁政府利用「切香腸(salami slicing)」的戰術,一點一滴地朝自己的目標推進,最終提出「四要一沒有」:「臺灣要獨立、臺灣要正名、臺灣要新憲法、臺灣要發展,臺灣沒有左右路線問題」。 陳水扁政府與美國之間的聯繫,早期是靠代表美國軍火商利益的美國在台協會理事主席夏馨女士,她曾公開說小布希政府是陳水扁政府的「守護天使」。除了夏馨之外,根據美國前國務卿包威爾的幕僚長威克森(Lawrence B. Wilkerson)的文章顯示,國防部長倫斯斐也是力挺臺灣的美國核心官員之一。(自由時報2007/6/4)在小布希政府中,國防部是鷹派的大本營,立場經常與穩健派的國務院相衝突。對中國的態度,國防部仍有所保留,不似國務院般接受中國崛起的概念。 隨著夏馨與倫斯斐等人先後去職,臺灣與美國方面越發缺少可以直接溝通的對象。「前美國在台協會理事主席夏馨今天表示,美、台間目前缺乏溝通管道,不只是在高層,而是所有層級。」(中央社,2007/5/30)除了人事異動等因素外,很重要的原因還在臺灣的軍購案,始終出不了立法院,連排入議程都沒有。軍購一向是臺灣對美國「進貢」的主要名目,缺乏了這個資金流通,使美國小布希政府對臺灣朝野各政黨都十分失望。 面對小布希總統的策略調整,2002年接替江澤民成為最高黨政軍領導人的胡錦濤刻意經營「中國和平崛起」的概念,強調「中國的崛起,不會妨礙任何人,也不會威脅任何人,也不會犧牲任何人。中國現在不稱霸,將來強大了也永遠不會稱霸。」在2004年後半年,「和平崛起」一詞在新聞,教育等政治宣傳中逐漸淡出,並改為更低調的「和平發展」。這個核心概念主要是希望稀釋掉國際社會,特別是美國對於「中國威脅論」的疑慮。另一方面,也是配合美國對於中國扮演東亞區域中一個負責任的安定力量的角色期待。 由於小布希總統任內,需要爭取中國對其「全球反恐」的認同,乃難以同情陳水扁的入聯公投等策略,並且對於陳氏不理會特使的勸告,感到不悅。小布希期待中國配合,台灣的空間便因此被壓縮。 馬英九政府的外交策略,就是在小布希晚期形成的。他們理解的國際秩序,是「一超多強」(美國是超級強權,但其他力量特別是中國,正逐漸拉近與美國之間的距離),是「美國霸權日衰」,是「美國默許中國作為亞洲霸權」。因此,他們提出的對策是「不當麻煩製造者」,與中國親善,讓美國不必為了台灣問題跟中國不愉快。 小布希任滿後,歐巴馬繼任美國總統。在第一年任內,歐巴馬的確為了爭取中國在全球金融危機、全球氣候變遷和北韓、伊朗核子問題上,對中國相當友善。然而,美國企業研究所資深研究員卜大年(David Blumenthal)警告說,中國共黨政權的本質是對於那些勇於施展權力的人(如小布希總統)感到敬畏,對那些一味遷就之者,就會得寸進尺。美國應當小心,中國非但不會在全球氣候變遷、北韓核武等問題上配合美國,而且會軟土深掘地加碼要求一些利益。事態的發展,果然被卜大年不幸而言中,中國在去年底的哥本哈根氣候變遷高峰會上,無故羞辱歐巴馬總統;今年3月天安艦被擊沈後,又明顯偏袒北韓;甚至3月初,在美國副國務卿史坦伯格(James Steinberg)和白宮國家安全會議亞洲事務資深主任貝德(Jeffrey Bader)往訪時,漫天要價地把南海也一併加到該國的「核心利益」清單之中。 中國的傲慢,不但迫使美國改變政策,在東北亞和南韓聯合演習,在東南亞站出來反對中國的南海主權說,也迫使原本對她親善的日本民主黨,不得不改變立場,歡迎美國繼續駐軍,還讓東協11個國家站到美國那邊。中國赫然發現,她成了美國的假想敵,被美國和其盟友圍堵了。卜大年說,中國強盛起來固然是不爭的事實,但相較於美國和她的盟友,中國還是很弱。章家敦也指出希拉蕊最近在越南那席否定中國的南海主權演說,不僅改變了美國的對中政策,也改變了中國在南海地區的地位。北京的全球爭霸之夢踢到鐵板,正是時候! 事實上,中國近來不斷擴張「核心利益」清單試探美國的做法,與當年希特勒不斷擴張「德意志民族生存空間」(Lebensraum des deutschen Volkes)試探大英帝國的做法是一樣的;不同的是,歐巴馬總統儘管是非洲裔美國人,希拉蕊國務卿儘管是女性,卻不是能容許他人歧視、任意踐踏的弱者。他們不是當年的英國首相張伯倫,不會採取軟弱無力的「綏靖政策」(appeasement policy),坐視危機蔓延,一發不可收拾。 在冷戰前期,蔣中正可以靠著美國圍堵共產圈的大戰略而獲利;他的兒子蔣經國卻在冷戰後期,美國改變政策轉而拉攏中國後,四處吃鱉。在後冷戰初期,李登輝可以藉著台灣民主化打開一條生路;在全球反恐時期,陳水扁卻得不到美國的同情。台灣的空間受大國,尤其是美國的大戰略影響之鉅,可見一斑。如今,美國已經決定面對現實,抑制中國的野心,馬政府那套在小布希後期發展出來的討好中國、不替美國製造麻煩的邏輯,如果不立刻徹底檢討、改變,台灣馬上就會遭遇窘境。問題是,馬政府有這樣的智慧嗎? (本文已投稿至極光電子報)
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