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土地改革的真相

  美國官方表面上遲至1946年才正式表態將致力抑制共產勢力擴張,實際上早在第二次世界大戰甫告結束之際,即已展開行動、嚴加防範。戰後美國在全球擴張發展勢力,更在其勢力範圍內推行一系列防共的政策。由於共產黨在亞洲主要的戰略是打出「土地革命」、「沒收地主土地」、「土地重分配」的口號爭取廣大農民的支持,聲勢日益壯大,美國乃提出「土地改革」的對策,以抵銷「土地革命」的號招力。   亞洲最早進行大規模土地改革的國家是日本。1945年8月15日,日本裕仁天皇宣布無條件投降。同一日,美國總統杜魯門未與盟國商議,逕自任命麥克阿瑟( Douglas MacArthur )為盟軍最高總司令,單獨佔領日本。「盟軍最高司令官總司令部」( General Headquarters of the Supreme Commander for the Allied Powers ,簡稱GHQ,SCAP,中文簡稱「盟總」)乃成為凌駕日本政府之上的太上權力機構。1945年12月9日,盟軍最高總司令麥克阿瑟提出「農民解放指令」,並指出其目標為:「打破數世紀以來使日本農民處於封建壓制奴隸下的經濟束縛」、「使耕者能享有其勞動的成果」,並訓令日本政府於1946年3月15日前向盟總提出農業改革案。(思想科學研究會, 387) 1946年6月17日,盟總將< <對於日本農地改革之勸告案>>交給日本政府。6月下旬,盟總自然資源局局長顧問拉德金斯基( Wolf I. Ladejinsky )依據該勸告案,做成一份改革案,由盟總交予日本政府實行。7月26日,日本吉田茂內閣通過「關於徹底改革農地制度之措施要綱」,並依此推行土地改革。   美國除了「指導」日本之外,也曾幫助菲律賓、印度、緬甸、泰國、南越、印尼等亞洲國家實施土地改革。此外,美國也要求拉丁美洲進行土地改革,甚至表示如若不然,將不再提供該地區物質援助。   在全球如火如荼地實施土地改革,以防止共產勢力蔓延之際,國民政府也逐漸在內戰中失利,潰退臺灣。為了保住這個最後的淨土不為共產黨地下工作人員所滲透,也跟進實施土地改革。   事實上孫文早在1906年創立「中國同盟會」之際,即已察覺土地問題的嚴重性,並主張「平均地權」。然而以其繼承人自居的國民政府卻從未在中國大陸實施該項政策。這種理想與現實的落差提供中國共產黨相當大的發揮空間。1923年1月26日,孫文與蘇聯代表越飛發表聯合公報,開始聯俄容共。孫文死後,國共兩黨開始展開衝突。1927年4月,國民黨實施清黨,並於上海市屠殺共產黨員。同年8月1日,中共中央在南昌武裝起事,反抗國民黨,但旋告失敗。8月7日,中共中央在漢口召開會議,檢討「南昌起義」,中共黨史稱之為「八七會議」,該會議確定土地革命的方針,肯定沒收土地的手段。從此之後,中共便高舉土地革命的旗幟為號召,爭取支持。第二次中日戰爭期間,中共的作法主要為減租減息。1946年5月4日,中共中央發出< <關於土地問題的指示>>,決定直接沒收地主土地分給農民。1948年2月15日,毛澤東發布< <新解放區土地改革要點>>:「新區土地改革應分兩個階段。第一個階段,打擊地主,中立富農。....第二個階段,平分土地,包括富農出租和多餘的土地在內。」(毛澤東,1226)中國人口中,絕大多數為中小農及佃農,中國共產黨提出沒收地主土地,平均分配給每個農民的口號,成功地吸引廣泛的支持,在與國民政府的鬥爭中,漸漸取得優勢,終於將國民政府趕出大陸。   1948年12月,國民政府大勢已去,蔣介石緊急任命陳誠出任臺灣省主席,並將一切重要物資運送到臺灣,準備以本島作為最後的反攻基地。因此,臺灣的安定與否,攸關國民政府與蔣介石的生死存亡,自然不容稍有差池。陳誠到臺灣之後頗有作為,其中相當重要的一件事乃是推行土地改革。國民政府在臺灣實施土地改革的動機與其說是奉行孫文「平均地權」的理念,不如說是為了防共。1949年3月1日,陳誠於全省行政會議上致詞時表示:「三七五減租一方面固然為自耕農解除痛苦,減輕負擔,實際上實為保護地主,幫助地主。今日世界各國,在經濟方面所走的路線,一是資本主義的自由競爭,另一是共產主義的階級鬥爭,階級鬥爭最大的錯誤在於製造殘酷的屠殺。而自由競爭的結果,亦足以造成社會的矛盾,給予階級鬥爭以有利的環境與機會,我們絕不可踏這個覆轍,應該及時努力,參照美國前總統羅斯福所推動的新政,和英國共黨內閣的政策,事先加以防範。三七五減租的實行,便可避免共產主義的殘酷鬥爭,而自能調和地主與農民間的關係,逐漸達到民生主義的目的。」(何定藩, 167)1952年12月2日,陳誠發表關於實施「耕者有其田」政策之書面談話時亦表示:「國父昭示我們,社會的安定與進步,基於大多數經濟利益調和,所以我們要防止共匪製造階級鬥爭,必須注意謀取全體人民的利益,絕不可專為少數人謀利益。我們在臺灣推行土地改革所獲得的甜蜜果實,可以說已經由大陸同胞替我們付出了大量的鮮血代價。所以大家必須僅記載大陸上的鮮血教訓,以更大的熱誠與努力,完成耕者有其田的工作。」(ibid.,248 - 249)   臺灣的土地改革歷時甚久。1951年秋,陳誠(已經升任行政院長)於國民黨七中全會第三次會議中報告時表示:「我們在臺灣推行土地改革,大致可以分成三個階段。第一個階段是實行三七五減租。....購買耕地的佃農有兩萬兩千四百七十餘戶,購買耕地共有一萬兩千四百多甲。....第二階段是放領公有耕地。本省公有耕地佔耕地總面積之百分之二十一點五八,共約十八萬多甲。....第一、二期已放領公有耕地約五萬甲,受益農戶達九萬九千多戶。....第三個階段是普遍實施耕者有其田。現在政府決定將私有出租耕地百分之八十三,共計二十一萬甲,由地主手中轉讓與自耕農,並預定自明年一月起實施。」( op.cit.,239)陳誠在這三個階段中,都扮演著主導的角色。在實施三七五減租時,他是臺灣省主席;其後他晉升行政院長,主持公有耕地放領及耕者有其田的工作。 然而陳誠的說法,卻湮滅了第一任臺灣省主席魏道明於1947年11月起辦理「臺灣省公有耕地放租」的貢獻,而將土地改革的功勞全部據為己有。公有耕地放租的對象,主要是合作農場,不合於合作農場經營之零星土地,才放租給自耕農使用。公有耕地在三百畝以上,而農戶十戶以上集中一處者,得設置合作農場承租;零星土地每戶以田十五畝,旱地以三十畝至七十畝為限。實施之後,共計放租公有耕地十萬六千九百五十九甲,佔全部公有耕地百分之五十七。(毛育剛,6 - 7)   1949年1月5日,陳誠就任第二任臺灣省主席。2月4日,即公布實施三七五減租,規定自1949年第一期農作物收割繳租時開始,地主向佃農收租,租額不得超過正產物收穫量的千分之三百七十五,舊租佃超過這個標準的,與以降低,未超過這個標準的,則仍照舊。4月14日,公佈施行< <臺灣省私有耕地租佃管理條例>>。4月23日,指令各縣市在限期內完成三七五減租。4月25日,舉行三七五減租講習會。5月3日,分電各機關,全面展開推行三七五減租工作。5月10日,於全省各地成立地租委員會,以推動三七五減租。此外,為貫徹執行三七五減租,規定全省依省頒契約書格式,換定書面契約,於5月下旬至6月中旬共計完成換約農戶兩十九萬九千零七十家,換定租約達三十六萬八千三百二十二件。7月2日,全省各地開始查對三七五減租。   1949年8月25日,中國農業復興聯合委員會(簡稱農復會)總會遷臺辦公,積極介入土地改革的工作。 農復會是一個中美合作機構,1948年10月1日在南京成立,其經費由美援總額百分之十撥付。該會共有五位委員,其中穆懿爾( Dr. Raymond T. Moyer )和貝克( Dr. John Earl Baker ) 由美國總統杜魯門特任;蔣夢麟、晏陽初以及沈宗瀚則由中華民國總統蔣介石特任。開會時使用英文,任何決議皆需經由全體委員一致同意才能通過執行。(黃俊傑,47、48、59)美國政府的意見透過這種設計對於農委會的工作方針可以產生相當大的主導作用。臺灣的土地改革也就不免受到美國方面的影響。   1951年3月10日,行政院院會通過公地放領案。5月30日,立法院通過< <臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法>>。6月公佈施行。辦法規定:(1)放領範圍以耕地為限。全省出租公有耕地總計十萬六千九百五十九甲,除有關水土保持及公營事業需要部份外,其餘均列入放領範圍。(2)放領對象以原承租耕農為主,此外為僱農、佃農、半自耕農以及轉業為農者。(3)放領面積一般為上等田五分,中等田一甲,下等田二甲;或上等田一甲,中等田二甲,下等田四甲。(4)放領地價不超過市價,以放領土地全年正產物收穫量兩倍半折成食物計算,承領人自承領之年起,免繳佃租,但應同時負擔田賦或土地稅。地價分十年攤還。公地承領人於規定時限內,繳清全部地價後,依法取得所有權,憑領證書換取土地所有權狀。該措施分五期(1951、1952、1953、1958、1961年)辦理完畢。共放領公地九萬四千零四公頃,受領農民達十六萬五千四百四十三戶。(沈宗翰,71)   1952年1月至1953年4月,進行全省地籍總歸戶,將同一所有權之土地歸於一戶之下,使每個地主的土地,無論集中在一鄉一縣,或散及全省各地,都有明白計載,不致有所疏漏或隱瞞。   1952年7月24日,國民黨中央改造委會決議:自翌年1月起實施「耕者有其田」政策。9月,農復會邀請盟總自然資源局局長顧問拉德金斯基( Wolf I. Ladejinsky )來臺指導。拉德金斯基於1889年出生於俄國,1928年取得美國公民權,旋即取得哥倫比亞大學農經博士,先後任職於美國政府農業部及國務院。其一貫想法認定亞洲地區農民的動亂與地主佃農置有密切的關係。( Gary L. Olson,25 )他在日本的農地改革過程中曾經扮演過極其關鍵性的角色,我們已在上文中有所交代。此外,他也曾經參與臺灣、菲律賓、印度、緬甸、泰國、南越、印尼等亞洲國家的土地改革。(伊藤道人,1521)國民政府的「耕者有其田」政策的基本精神與拉德金斯基在日本推行農地改革時所採取的「傑佛遜主義( Jefferson-ism ) 」有異曲同工之妙,都是透過對地主有償的收買來徹底地創設自耕農。   1952年12月2日,陳誠發表關於實施「耕者有其田」政策之書面談話:「< <實施耕者有其田條例草案>>的重要內容,即不分在鄉與不在鄉,地主一律得保留其出租耕地七則至十二則,水田三甲,超過規定的私有出租耕地,由政府以購買方式徵收,地價按耕地主要作物正產品全年收穫量兩倍半計算,半數( 三成 )補償公營事業股票(水泥、紙業、農林、工礦四公司),半數(七成)搭發實務土地債券,這個政策完成後,估計可增加自耕農三十萬左右,可以轉移大量土地資金為工業資金,十年以後可以減輕農民原有負擔百分之三十左右。」 (何定藩,248 - 249)這個作法與拉德金斯基在日本所主導的農地改革案又相當雷同:政府在兩年內強制收買所有不在地主的佃地和在村地主超過一町步(北海道為三町步)以上的佃地,所徵收的土地原則上都賣給佃農。農地全國平均價格規定為水田每一千平方公尺七百六十日圓,旱田四百五十日圓。對於未滿三町步的土地付給地主補償金。」(有澤廣己,33)到底拉德金斯基對於「耕者有其田」的決策過程產生過多大的影響力,值得吾人深入檢討。   耕者有其田政策推行的成果共徵收放領耕地十四萬三千五百六十八甲,佔私有出租耕地的百分之五十五。地主土地被徵收者為十六萬六千零四十九戶戶,佔地主總戶數的百分之六十。受領耕地的農戶共有十九萬四千八百二十三戶,佔承租私有耕地佃農的百分之六十五。(沈宗翰,73)   陳誠及農復會設計以公營事業股票徵收地主土地,除了土地重分配,以達到「耕者有其田」的目的外,另含深心:「實施耕者有其田即可關閉消耗的土地投資之門,使國民不能不改變其傳統的觀念與習慣,發揮創造才能與成就事業的志願,從工商業方面謀求發展;而這種經濟活動方向與經濟估價觀念的轉變,實為推進社會工業化的一個動力。」(何定藩, 295)然而除了鹿港辜家、高雄陳家等少數大地主外,多數中小地主因不了解現代工商業之經營方式,在失去土地這個主要生產工具之後,多半衰頹不振。 陳誠跟農復會有關以台泥、台紙、工礦、農林四大公司股票作為土地徵收的代價等設計,事實上有很大的問題,即這四間公司的股票根本不值原本設定的價錢:「四大公司的股票,一股是新台幣十圓,但是地主進行買賣的行情卻是一股二圓五分,最高不過二圓八分,四十三年....台泥股票一股上揚至六圓。但其他三家公司股票一股只漲到三圓五十錢就停止了,大抵各公司開總會前股價會漲到六圓,迨會議終了就下滑到三圓。」(許伯埏《許丙‧許伯埏回想錄》[台北:中央研究院近代史研究所,1996年) 根據張景森〈虛構的革命:國民黨土地改革政策的形成與轉化〉,《台灣社會研究季刊》第13期,1992年11月,pp. 182-183:「就國府何地主之間的交換而言,在土地改革過程中,至少已產生三組不等價交換: 1. 三七五減租實施後,出租地價跌至1948年地價的1/2~1/4,而且在1914年至43年間,稻田市價平均為年產值4倍,但國府卻以2.5倍年產值收購農地。 2. 實物債券年利僅4%,但當時銀行三個月儲蓄存款的年息為16%,這種低息債券無異於變相的強迫儲蓄。 3. 四大公司股票於1954年3月上市,迄是年6月,股價已跌至票面金額30%左右。 反之,國府在整個交換過程中,由於手中所握有的是徵收自農民的實物,並不受股票或地價波動所影響,地主因價格波動所受損失,概由國府所榨取。」   整個土地改革的工作固然穩住了為數眾多的貧僱農,對原本的地主倒也形成了不小的打擊。清代,臺灣的土地結構大租戶-小租戶-佃農三級制,大租戶不僅擁有廣大的土地,還可藉此擁有私人武力;日本據臺之初,藉著武力掃蕩的威勢,廢除大租權,使得本地的大地主不再有「呼嘯可集百萬兵的威勢。國民政府承其遺續,在臺灣實施土地改革,進一步削減地主力量,時機恰在二二八事件發生之後,地主階層也不敢有太強硬的反應。板橋林家的管家許丙曾長期拒繳租稅,以抗議耕者有其田的政策。(謝德錫, 122)至於霧峰林獻堂出亡日本的原因,據葉榮鐘表示:「對陳主席....對於『三七五減租』,尤其是『收購大戶餘糧』的政策,見解似乎未盡一致。」(葉榮鐘, 109)土地改革之所以能夠順利進行,與臺灣地主不敢有太激進的反應,有相當大的關聯。   值得密切注意的是,實施土地改革以防共,是當時美國防堵共產勢力蔓延的既定政策。國府在臺灣實施土地改革,其實也是配合整個國際情勢而進行的。在實施的過程中,美國方面的影響不容忽視。 參考文獻: 1. 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